2013年来,兴宁区法院在总结2014年创新实施“执行长负责制”取得的经验与不足的基础上,结合该院执行工作实际情况,决定勇于探索、大胆创新,于2015年初制定了“审执分离”改革方案,率先在广西开始试行执行案件“审执分离”执行工作改革方式,为地方审执分离制度改革提供了具有借鉴价值的实践经验。
一、优化职权配置,落实具体举措
兴宁区法院严格遵循司法权和执行权运作的规律,抓住审执分离改革的关键领域和重点环节,按照执行审查权和执行实施权分权运行机制设立执行审查部门和执行实施部门,明确各自的职责范围和价值取向,强化执行审查权的裁判功能和公正价值,突出执行实施权的强制功能和效率价值。
该院执行局内设一个执行裁决组、两个执行实施组和一个内勤组。执行案件立案后,由立案庭移交内勤组登记并负责全部案件的查控,按查控结果将案件初步分类为有、无可供执行的财产两种类型,然后全部移交执行裁决组由其负责对案件审核。有财产可供执行的案件由裁决组制作查封、冻结、划拨、拍卖、拘留等法律文书,然后交由执行实施组。实施组按照裁决组的执行裁定和指令,发出执行通知书和报告财产令,在执行期限内负责具体执行行为,采取具体执行措施。无财产可供执行的案件,由裁决组在取得申请执行人的同意笔录及相关调查材料后,制作终本裁定和结案报告。仅部分执行不能结案的案件由实施组在在取得申请执行人的同意笔录及相关调查材料后,交回裁决组审核通过并制作终本裁定和结案报告。此外,执行裁决组还负责审查和处理执行异议,追加、变更当事人,执行程序中止以及决定执行管辖权的转移等审查事项。
二、审执分离改革,成效显著提升。
“审执分离”新模式实行三个月以来,改革对实现执行案件流程监管、队伍管理、执行实施权和执行裁决权的良性互动、提高执行效率、规范执行行为等方面有着明显的促进作用:
1、规范执行行为。执行工作受传统执行权行使模式的影响,执行权中的执行实施权具有行政权的属性,执行裁决权具有司法权的属性,两权合二为一并“一人包案到底”容易导致执行的“专权”。相反,执行裁决权和执行实施权的分离突出了裁决组对案件执行的审查监督作用,对案件执行过程中可能存在的程序瑕疵、案件质量瑕疵,起到及时发现问题并予以纠正的功能,在一定程度上完善了强制执行程序,规范了强制执行行为并监督执行实施行为,有效地破解了“执行乱”和“乱执行”的问题,很大程度上消除了执行人员“消极”执行的现象。
2、提高执行质效。传统执行模式下的执行案件主办人既要采取强制执行措施,又要梳理法律关系、裁决案件实体问题,不符合专业化分工和统一裁决标准的要求。“审执分离”改革创新了该院执行实施权与执行裁决权分权运行机制,实现了分权运行、责权明确、相互监督,保证执行工作的质量和效率都得到了较大提高,解决了以往个别执行人员案件“久拖不执”现象。
3、确保执行公正。传统执行模式下的执行员包揽全部裁执大权,既当“运动员”,又当“裁判员”,影响了执行裁决的中立性和公信度。执行实施权和执行裁决权相互分离,完全打破了“一人包案”的传统执行模式,集中并且充分地发挥了各项权能的作用,形成了分权制约、相互配合的一种执行运行监督机制,有效地防止权力滥用、维护司法权威,使当事人的合法权益得以实现,确保“司法为民”和“公正执行”。实行“审执分离”改革后,该院的执行信访率、投诉率明显下降。
4、提高办案人员工作的专业能力。审判与执行既然是两个迥然不同的诉讼程序,对办案人员就有着迥然不同的工作能力的要求。审判程序侧重于对法律条文的适用、权利义务的判断,执行则注重强制手段的采用、权利义务的维护。在审执合一的模式下,一个办案人员要有全面的司法能力和专业素质才能把案办好,而审执分离则让专业人才集中精力办专事,既提高了工作效率,也保证了工作质量,降低执行出错率。同时,由具有审判资格的执行法官行使案件审查权和裁决权也符合法律对司法权行使的要求。
5、从制度上实现队伍管理,保障廉政建设。由于缺乏应有的监督和制约,裁执合一模式下权力过度集中,容易导致执行权的滥用,影响执行的公正与效率。该院实行执行实施权与执行审查权分权运行工作新格局以来,各岗位相互衔接协调,相互监督,相互制约,从制度上实现了对执行队伍的有效管理,避免执行人员对案件选择性的执行,如容易的先执行,困难的后执行或不执行;当事人找得多的执行,不找的不执行;执行款到账后等当事人给好处,不给不退款等现象,从而保障了队伍廉政建设。
三、“审执分离”改革面临难点。
该院在“审执分离”改革实践中,也出现一些亟需解决的问题,如执行工作“案多人少”依然是制约改革前行的重要因素。“审执分离”虽然进一步规范了案件执行,提高了案件执行的公开性、公平性、公正性,但也增加了工作环节,随着执行案件的持续大量增长,执行工作人员的不足情形将越发严重。另外,如何确立合理的工作考评标准用以对执行工作中不同岗位人员进行科学绩效考评,如何建立符合“审执分离”执行模式的信息化案件管理系统,也是改革中需要进一步探索解决的课题。